I. Antecedentes
A. El 7 de septiembre de 2015, el Lic. Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, una Iniciativa con Proyecto de Decreto por la que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, siendo recibida por la Cámara de Diputados el día 8 del mismo mes.
B. La iniciativa fue publicada el 8 de septiembre de 2015 en la Gaceta Parlamentaria no. 4358-4.
C. El 10 de septiembre de 2015, la Presidencia de la Mesa Directiva turnó la iniciativa en comento a la Comisión de Hacienda y Crédito público para dictamen, y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para opinión.
D. El 13 de octubre de 2015, la Junta Directiva de la Comisión de Seguridad Social, por acuerdo de sus integrantes, solicitó a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 39, párrafo 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 71, párrafo primero, y 74, párrafo 1, fracción III, del Reglamento de la Cámara de Diputados, la ampliación del turno para dictamen de la iniciativa referida.
E. En sesión celebrada el 19 de octubre de 2015, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo que establecen los artículos 23, numeral 1, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 73, 74 y 182, numeral 4 del Reglamento de la Cámara de Diputados, modificó el trámite dictado a la Iniciativa con Proyecto de Decreto en comento, turnándola a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, para dictamen, y a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, y de Seguridad Social, para opinión.
F. El 20 de octubre de 2015, se recibió en la Comisión de Seguridad Social mediante oficio No. D.G.P.L. 63-II-6-0101, el expediente 72 que contiene la iniciativa objeto de esta opinión.
Con base en lo anterior, corresponde a la Comisión de Seguridad Social elaborar la opinión respectiva, así como discutirla y votarla en los términos de las disposiciones aplicables.
II. Contenido de la iniciativa objeto de opinión
La iniciativa propone reformar y derogar diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del ISSSTE), y tiene por objeto crear una empresa estatal de participación mayoritaria a partir de la escisión del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado PENSIONISSSTE, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Issste).
Además, la iniciativa del Ejecutivo plantea eliminar la responsabilidad del Gobierno Federal en caso de minusvalías o pérdidas en las cuentas individuales, así como de aquellas obligaciones que actualmente tiene el Instituto con respecto a PENSIONISSSTE. De aprobarse la iniciativa, se subrogarían todos los derechos y obligaciones que corresponden al ISSSTE, inherentes al Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado.
De conformidad con la Ley del ISSSTE, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de marzo de 2007, se creó el PENSIONISSSTE como un órgano público desconcentrado del Instituto, dotado de facultades ejecutivas, y con competencia funcional propia en los términos de dicha Ley. El PENSIONISSSTE tiene por objeto la administración y operación de los recursos de las cuentas individuales de los trabajadores, sin fines de lucro, y con la posibilidad de cobrar comisiones de las Cuentas Individuales de los Trabajadores, sin exceder el promedio de las comisiones que cobran las Administradoras de Fondos de Ahorro para el Retiro. Los remanentes de operación son reinvertidos en las Cuentas Individuales de los Trabajadores, favoreciendo a los trabajadores de menores ingresos, una vez que son satisfechos sus costos de administración, necesidades de inversión y constitución de reservas.
Debido a la naturaleza y objeto del PENSIONISSSTE, este se encuentra sujeto para su operación, administración y funcionamiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), por lo que debe cumplir tanto con las disposiciones aplicables de la Ley del ISSSTE, como con aquellas de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y las reglas de carácter general que emite dicha Comisión aplicables a las Administradoras.
El régimen de inversión de los recursos del PENSIONISSSTE, tiene como fin principal otorgar la mayor seguridad y rentabilidad de los recursos de los Trabajadores, con el objetivo de incrementar el ahorro interno. El PENSIONISSSTE cuenta con tres reservas adicionales al Remanente de Operación: la Especial, regulada por las normas de carácter general emitidas por la CONSAR, y las reservas Operativa y Administrativa, constituidas conforme al programa de Reservas aprobado por la Junta Directiva del Instituto. Los recursos que conforman estas reservas se encuentran invertidos en las Sociedades de Inversión Especializadas de Fondos para el Retiro (SIEFORE), y únicamente se pueden afectar para los fines autorizados. La constitución de las reservas y la determinación del Remanente de Operación mantienen en la actualidad la viabilidad financiera del PENSIONISSSTE.
Al ser la única Administradora cuyo objetivo es social, la principal característica que diferencia al PENSIONISSSTE del resto de las Administradoras, es la reinversión de su Remanente de Operación con base en dos objetivos fundamentales: primero, la distribución de recursos con una orientación social en las Cuentas Individuales de los trabajadores para incrementar su ahorro y fortalecer la pensión en el momento del retiro, privilegiando a los trabajadores de menores ingresos; segundo, buscar la permanencia de los trabajadores en el Fondo. La reinversión de recursos busca, ante todo, incentivar la lealtad del trabajador por su permanencia en PENSIONISSSTE. En términos generales, el diseño actual del PENSIONISSSTE permite a los trabajadores con Cuenta Individual incrementar el monto de los recursos ahorrados y tener una mejor pensión en comparación con otras Administradoras.
El desempeño actual del PENSIONISSSTE, producto de los objetivos y reglas de operación que establece en la actualidad la Ley del ISSSTE, se refleja en los altos rendimientos que ofrece el PENSIONISSSTE en comparación con otras Administradoras. De acuerdo con los indicadores de rendimiento neto de la CONSAR, al cierre de Agosto de 2015 PENSIONISSSTE ofrece el cuarto mejor rendimiento para el grupo de edad de menores de 36 años; el segundo lugar para trabajadores de entre 37 y 45 años; el segundo lugar para aquellas y aquellos entre 46 y 59 años, y el primer lugar para trabajadores de 60 años y más.
Por lo antes expuesto, y con el objetivo de realizar un análisis puntual de los cambios propuestos en la Iniciativa con Proyecto de Decreto sujeta a opinión, se realiza una exposición de los principales cambios a la Ley del ISSSTE.
III. Consideraciones de la Comisión para la elaboración de la Opinión
Analizando la Iniciativa en estudio desde una perspectiva integral de lo que debe considerarse como el derecho humano a la seguridad social, esta Comisión plantea sus consideraciones en dos sentidos: analizando el funcionamiento general y desempeño comparado reciente del PENSIONISSSTE sujeto al actual marco legal; segundo, se analizan las repercusiones que tendría la iniciativa en el esquema de cobertura y acceso integral al derecho humano a la seguridad social provisto por el ISSSTE.
- DESEMPEÑO ECONÓMICO ACTUAL DEL PENSIONISSSTE.
A) Altos rendimientos.
Bajo cualquier tipo de medición, los rendimientos ofrecidos por las SIEFORES de PENSIONISSSTE, se encuentran entre los más altos que ofrece todo el Sistema de Ahorro de cuentas individuales.[1] Al cierre de Agosto de 2015, y de acuerdo al Indicador de Rendimiento Neto de la CONSAR, las SIEFORES básicas de PENSIONISSSTE ocupaban el primer lugar para personas de 60 años y más (SB1); el segundo lugar para personas de entre 37 y 45 años (SB2); segundo lugar para personas entre 46 y 59 años (SB3), y el cuarto lugar de rendimiento en el grupo de edad de menores de 36 años (SB4), respectivamente.
CUADRO 1
INDICADOR DE RENDIMIENTO NETO (IRN) DE LAS SIEFORES BÁSICAS,
Marzo 2011-Agosto 2015. Promedio del período.
(porcentajes)
| AFORE |
SB1 |
SB2 |
SB3 |
SB4 |
| Azteca |
6.31 |
8.08 |
8.97 |
9.04 |
| Banamex |
7.96 |
9.37 |
10.41 |
11.82 |
| Coppel |
6.19 |
7.30 |
7.69 |
7.96 |
| Inbursa |
5.28 |
5.51 |
5.96 |
6.29 |
| Invercap |
8.54 |
9.51 |
10.88 |
11.80 |
| Metlife |
7.47 |
9.17 |
10.14 |
11.20 |
| PENSIONISSSTE |
8.54 |
9.72 |
10.63 |
10.77 |
| Principal |
7.59 |
9.04 |
9.80 |
10.79 |
| Profuturo GNP |
8.07 |
9.52 |
10.27 |
11.64 |
| SURA |
8.04 |
9.92 |
11.21 |
12.50 |
| XXI Banorte |
7.74 |
9.37 |
10.14 |
10.83 |
Siefore Básica 1 (SB1): 60 años de edad y mayores.
Siefore Básica 2 (SB2): Entre 46 y 59 años de edad.
Siefore Básica 3 (SB3): .Entre 37 y 45 años de edad
Siefore Básica 4 (SB4): Menores de 36 años de edad.
Fuente: Elaboración propia con datos de CONSAR.
Lo anterior pone de manifiesto no solamente que PENSIONISSSTE ha registrado altos rendimientos para sus afiliados de todos los grupos de edad sino que, HISTÓRICAMENTE, es en los grupos de trabajadores de mayor edad en donde ha otorgado los mayores beneficios en términos de rendimientos netos.
B) Bajas comisiones
PENSIONISSSTE es en la actualidad la Afore que cobra un menor porcentaje de comisión anual a sus afiliados. Al cierre de agosto de 2015, la comisión de sus SIEFORES básicas fue de 0.92% anual sobre saldo, mientras que la comisión promedio anual de todas las afores fue de 1.11%, e incluso una de ellas llegó a cobrar una comisión del 1.20% sobre saldo.
Analizando la serie histórica de las comisiones promedio que cobraron las SIEFORES básicas entre Enero de 2009 y Agosto de 2015, es evidente que PENSIONISSSTE ha cobrado desde entonces la comisión más baja del mercado de AFORES (cuadro 2).
CUADRO 2
COMISIONES DE LAS SIEFORES BÁSICAS
Comisiones sobre saldo (% anual)
Enero 2009-Agosto 2015 (Promedio del período)
| AFORE |
Comisión sobre saldo (%) |
| Azteca |
1.61 |
| Banamex |
1.35 |
| Coppel |
1.69 |
| Inbursa |
1.16 |
| Invercap |
1.59 |
| Metlife |
1.55 |
| PENSIONISSSTE |
0.99 |
| Principal |
1.52 |
| Profuturo GNP |
1.46 |
| SURA |
1.39 |
| XXI Banorte |
1.27 |
Fuente: Elaboración propia con datos de CONSAR.
C) MIGRACIÓN DE CUENTAS
El Ejecutivo señala, en la Exposición de Motivos de la Iniciativa sobre la cual se emite esta opinión, que se ha dado una migración importante de cuentas hacia otras AFORES por parte del PENSIONISSSTE. Se expresa que en el periodo de 2012 a 2014, se registró una migración neta de esta AFORE de 39,718 cuentas individuales, equivalentes a la administración de $51,232 millones de pesos, monto que representaría 45% de los activos administrados actualmente por el PENSIONISSSTE.
En este sentido, es importante mencionar que de acuerdo con datos de la CONSAR, otras seis Administradoras registraron una mayor migración neta negativa en sus cuentas durante el mismo período al que se hace referencia: AFORE BANAMEX con 443 251 cuentas individuales y AFORE BANORTE XXI con 412 772 cuentas individuales netas. Les siguieron SURA, con 270 154 cuentas, INBURSA con 121 675; PROFUTURO GNP con 116,497; y PRINCIPAL, con una migración neta de 112 088 cuentas individuales. Todas ellas, como puede verse, sufrieron en términos absolutos una mayor pérdida neta de cuentas que PENSIONISSSTE.
Si los datos anteriores se analizan en términos relativos, la migración de cuentas individuales de PENSIONISSSTE durante el período 2012-2014, fue equivalente al 3.66% de sus cuentas totales promedio durante el mismo lapso, lo cual, se puede considerar como un desempeño altamente favorable en comparación con el resto de las administradoras, pues muchas de estas registraron porcentajes más altos de traspaso de cuentas con respecto a cuentas totales, como PROFUTURO GNP (3.74%), AFORE BANAMEX (5.65%), y destacando especialmente el caso de AFORE INBURSA, que registró el más alto porcentaje de migración de todo el sistema durante ese período (11.01% del total de sus cuentas) (cuadro 3).
Aunado a lo anterior, en su “Informe Trimestral al H. Congreso de la Unión sobre la situación del SAR” correspondiente al período Abril-Junio de 2015, la CONSAR indica que en un estudio realizado por dicho organismo sobre los traspasos de cuentas registrados entre 2009 y 2014, se encontró que un número muy significativo de los mismos fueron de las Administradoras de más altos rendimientos hacia aquellas con rendimientos negativos.[2] El Informe documenta también, que el porcentaje de cuentas traspasadas a AFORES con rendimientos negativos creció en el período 2009-2014 para todo el sistema, pasando de 43.4% en el primer año, a 56.3% en 2014. Lo anterior representa un incremento de casi 13 puntos porcentuales en solamente 5 años.
CUADRO 3
TRASPASOS NETOS DE CUENTAS INDIVIDUALES ENTRE AFORES*
Enero 2012-Diciembre 2014
| AFORE |
Traspasos Netos (Total de cuentas en el período) |
Cuentas Totales
(Promedio del período) |
Traspasos Netos / Número de Cuentas Totales (%)** |
| Banamex |
-443,251 |
7,835,619 |
5.65 |
| Coppel |
416,832 |
4,616,398 |
9.03 |
| Inbursa |
-121,675 |
1,105,070 |
11.01 |
| Invercap |
510,853 |
3,001,241 |
17.02 |
| Metlife |
32,562 |
1,048,249 |
3.11 |
| PENSIONISSSTE |
-39,718 |
1,083,151 |
3.66 |
| Principal |
-112,088 |
3,853,117 |
2.91 |
| Profuturo GNP |
-116,497 |
3,110,983 |
3.74 |
| SURA |
-270,154 |
6,168,816 |
4.38 |
| XXI Banorte |
-412,772 |
15,316,027 |
2.70 |
*Los traspasos netos resultan de restar el total de traspasos recibidos, menos el total de traspasos cedidos a otras AFORES.
El signo negativo indica que esa AFORE cedió más cuentas individuales de las que recibió, durante el período.
** Porcentajes en valor absoluto
Fuente: Elaboración propia con datos de CONSAR.
En el Informe citado, se agrega que de 2009-2014, el 45% de los traspasos totales se realizaron antes de 3 años de permanencia en una AFORE. Lo anterior significa que la migración de cuentas no es un tema exclusivo del PENSIONISSSTE, es un tema común que se ve reflejado en todas las AFORES, y que además ha crecido con el paso de los años. Por si fuera poco, el mayor problema es que los trabajadores han migrado en su mayoría de AFORES con altos rendimientos, como el propio PENSIONISSSTE, hacia AFORES que ofrecen rendimientos menores o negativos, sugiriéndose que más de un tema de sobreregulación o del diseño legal actual del PENSIONISSSTE, es un problema estructural y del marco normativo del Sistema de Ahorro para el Retiro.
- POSIBLES REPERCUSIONES DE LA MODIFICACIÓN A LA LEY DEL ISSSTE EN EL ACCESO INTEGRAL AL DERECHO HUMANO A LA SEGURIDAD SOCIAL.
En este sentido, se considera que la modificación a la legislación planteada, reduce de forma sustancial el ejercicio pleno del derecho humano de los trabajadores al servicio del Estado a la seguridad social. Lo anterior, toda vez que de acuerdo a una definición genérica de la Organización Internacional del Trabajo. La Seguridad Social se define como:
“…la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.[3]
El derecho humano a la seguridad social, es reconocido por el Estado mexicano a través de los tratados internacionales que ha ratificado, y que forman parte de la Carta Internacional de Derechos Humanos, en particular el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos indica que “[t]oda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social […]”; en su artículo 25 se especifica que “1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. 2) La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social”.[4]
En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 9, se indica que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”. Las modificaciones a la Ley del ISSSTE podrían afectar la forma en que el Estado garantiza el acceso a este Derecho Humano, al limitar las responsabilidades gubernamentales, ante la pérdida y minusvalía en las cuentas de ahorro o en los montos mínimos hasta ahora asegurados por la Ley actual.
IV. Conclusiones
En razón de las consideraciones mencionadas, las suscritas diputadas concluyen que las propuestas contenidas en la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado presentada por el Ejecutivo Federal, pone en riesgo los beneficios que hasta ahora rigen el funcionamiento y desempeño del PENSIONISSSTE, puesto que los elevados rendimientos y bajas comisiones han superado de forma consistente a los ofrecidos por la mayoría de las Administradoras de Fondos de Ahorro para el Retiro. Aunado a esto, el PENSIONISSSTE ha demostrado ser una administradora sustentable, y un pilar integral de la estructura que permite al ISSSTE coadyuvar en garantizar el acceso al derecho humano a la seguridad social.
Las supuestas limitaciones de carácter regulatorio a las cuales se ve sujeto el PENSIONISSSTE como un órgano desconcentrado, no se han visto reflejadas en menores niveles de ahorro o rendimiento en las cuentas individuales de los Trabajadores. Por el contrario, el objeto social establecido de este organismo, establecido en la Ley del ISSSTE vigente, así como la vigilancia y control de este Organismo por el Estado mexicano, se traduce en mayores niveles de capitalización, y en mejoras sustanciales en la perspectiva de retiro de los Trabajadores con cuentas individuales administradas por el PENSIONISSSTE en comparación con otras Administradoras privadas y las cuales se les permite la obtención de ganancias monetarias por el manejo de las cuentas individuales.
Las suscritas consideran, que si bien el Ejecutivo considera una migración considerable de cuentas individuales del PENSIONISSSTE en el periodo 2012-2014, estas representan apenas el 0.6% de los traspasos realizados en el mismo periodo, cifra que puede considerarse como baja tomando en cuenta que el PENSIONISSSTE administró, en promedio al año, 2.18% de los 49.5 millones de cuentas individuales registradas en el trienio. Los traspasos excesivos observados entre 2009 y 2014, 12.5 millones, se deben principalmente a problemas de regulación en el Sistema de Ahorro para el Retiro.
Se concluye también, que el artículo transitorio que señala que el Gobierno Federal no responderá por las obligaciones a cargo de la nueva sociedad, ni de las minusvalías ocasionadas por una variación negativa en el valor de las acciones de las sociedades de inversión que opere el PENSIONISSSTE, pueden afectar considerablemente el futuro y la calidad de vida de los trabajadores en situación próxima de retiro, especialmente si se considera un panorama próximo de bajo crecimiento de la economía mexicana y de inestabilidad financiera en el ámbito global.
Las suscritas consideran improcedente, por tanto, la enmienda propuesta por el Ejecutivo, referente a crear una empresa de participación estatal mayoritaria sujeta a un régimen especial en materia de control interno y servicios personales, y cuyas afectaciones al objeto del ISSSTE y al cumplimiento en el acceso al derecho humano a la seguridad social, pueden resultar perjudiciales para los Trabajadores Mexicanos.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, las que suscriben, presentan este voto particular en contra de la opinión que emite la Comisión de Seguridad Social, respecto a la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, presentada por el Lic. Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
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Diputada Mariana Trejo Flores Diputada Araceli Damián González
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro el 4 de noviembre de 2015.
[1] Las SIEFORES son los instrumentos mediante los cuales “la Afore invierte los recursos de la cuenta individual del trabajador para obtener mayores rendimientos”, http://www.condusef.gob.mx/index.php/instituciones-financieras/afore/3-comparativo-siefores
[2] CONSAR. “Informe Trimestral al H. Congreso de la Unión sobre la Situación del SAR”. Abril, Mayo, Junio 2015. Página 72.
[3] Organización Internacional del Trabajo (1991), Administración de la Seguridad Social, Informe, Ginebra, p. 9.
[4] Énfasis añadido.
Observatorio Universitario UAM 